Казахстанское Министерство труда и социальной защиты населения представило проект Концепции миграционной политики на 2017-2021 гг. Необходимость новых подходов – а последний документ, регулирующий эту сферу, был подписан в 2000 г. – вызвана серьезными демографическими изменениями внутри страны и общемировыми миграционными трендами. Потребность в подобном проекте сомнений не вызывает, однако подходы к миграционной политике, обозначенные в документе, порождают ряд вопросов. Проект планируется начать реализовывать уже в этом году, однако он явно требует серьезной доработки. Каковы в итоге шансы казахстанского правительства создать внятную миграционную политику?
Один момент, на который хочется обратить внимание: в преддверии публикации документа в казахстанских СМИ вышла масса материалов, посвященных проблемам миграции, проводились экспертные встречи, посвященные этой теме. Затруднительно однозначно ответить, что это: «информационная обкатка» концепции, осознание реальной остроты проблемы или же совпадение этих факторов, но в последнее время тема миграции в Казахстане появляется на страницах и российских СМИ и вызывает достаточно заметную реакцию в общественно-политическом дискурсе страны.
Поскольку документ имеется в свободном доступе, мы не будем подробно раскрывать его структуру и содержание, а остановимся лишь на ряде интересных моментов. Кстати, необходимо обратить внимание читателей на то, что представленный по вышеуказанной ссылке файл называется «Концепция для СМИ». Т.е. помимо того, что это не окончательный вариант, он, вероятно, не полный в части цифр, статистики и других данных. И тем не менее в нем есть весьма любопытные моменты.
Миграционная ситуация в независимом Казахстане развивается волнообразно. За 12 лет, начиная с 1991 г., страну покинуло более 2,7 млн человек. Ситуация изменилась в 2004 г., когда поток иммигрантов превысил число выезжающих. До 2011 г. сальдо миграции было положительным – ежегодно в страну въезжали в среднем более 110 тыс. человек. Начиная с 2012 г. вновь начался спад, особенно усилившийся в 2015-2016 гг. В 2015 г. страну покинуло 30 тыс. человек, в 2016 – почти 33 тыс., а за 6 месяцев текущего года 15 тыс. человек, из них 10,8 тыс. – русские. Больше всего казахстанцев приняла Россия, затем идут Германия, Беларусь, Узбекистан и США.
Специалисты отмечают, что текущий год показал самые высокие темпы отъезда русских за последние 5 лет.
Интересен региональный расклад эмигрантов. Наиболее «продуктивными» регионами-донорами стали приграничные области: Кустанайская, Северо-Казахстанская, Павлодарская, Восточно-Казахстанская, а также Карагандинская и г. Алматы. К категории регионов со средним уровнем эмиграционных настроений относятся Актюбинская, Алматинская, Мангистауская и Южно-Казахстанская области и г. Астана. Незначительное количество эмигрантов пришлось на Акмолинскую, Атыраускую, Западно-Казахстанскую, Кзылординскую области. Показательно то, что среди самых активных регионов доноров преобладают области со значительным количеством русского населения.
Убыль населения традиционно восполнялась за счет приезда т.н. оралманов – казахов, проживающих на территории других стран. За 26 лет в страну въехало более 1 млн человек – 10 % всех казахов республики. В текущем году Казахстан принял 5,2 тыс. казахов. Специалисты отмечают, что по сравнению с аналогичным периодом пятилетней давности число оралманов сократилось вдвое.
Тем не менее задача, которая официально никогда не озвучивалась – изменить демографический баланс в сторону автохтонного населения, сделать казахов численно преобладающим этносом, была решена.
В концепции об этом говорится следующим образом: «Республика Казахстан придерживается стратегии временной миграции по вовлечению иностранных работников, а также долгосрочной постоянной миграции по отношению к этническим репатриантам, прибывающих в Республику Казахстан».
Вместе с внешней миграцией выросла и внутренняя мобильность казахстанцев. С 2012 г. число переездов из одного региона в другой и из села в город внутри одной области выросло в 2 раза.
Наиболее привлекательными для проживания местами являются города Астана и Алматы, а также Алматинская, Карагандинская и Мангистауская области. Между тем желающих переселяться в «похудевшие» в результате внешней миграции русского населения Костанайскую, Павлодарскую и Северо-Казахстанская области и в Восточный Казахстан нет. Не особо помогают и стимулирующие факторы – выплаты подъемных, дешевая земля и жилье, содействие в трудоустройстве.
Массовый переезд из сельской местности в города также оказывает серьезное влияние на демографическую и социальную картину. Села пустеют, вокруг городов растут новые поселки, жители которых зачастую не обеспечены элементарной инфраструктурой – водопроводом, канализацией, газом, электричеством, транспортной сетью и пр. Кроме того, число приезжих увеличивается настолько, что городская экономика, в основном сервисная, не может предоставить такого количества рабочих мест.
В результате мы имеем рост «серой экономики», появление неблагополучных районов, непомерную нагрузку на городскую энергетику и другие инженерные городские коммуникации, обострение конкуренции на рынке труда.
В конечном счете, власти сталкиваются с озлобленностью жителей подобных «фавелл» и ростом социальной напряженности, которая может «зашкалить в красный сектор», как это было в ситуации с алматинским микрорайоном Шанырак в 2006 г.
Помимо маргинализации и криминализации, спорадическая и неконтролируемая миграция породила демографический дисбаланс – перенаселенный юг при «пустующих» северных регионах. По прогнозным оценкам к 2050 г. плотность населения на юге страны будет в 4 раза выше, чем на севере. Возникли экономические диспропорции – если не учитывать г. Алматы, то доли в валовом региональном продукте между югом и севером почти сравнялись. Еще одна проблема – депопуляция и деградация территорий, в т.ч. и пограничных.
Решить вышеуказанные проблемы предполагается путем создания «гибридной системы управления миграцией». Концепция не раскрывает содержание этого понятия. Однако даже поверхностное ознакомление с документом позволяет предположить, что желание создать «гибридную систему» сыграло с разработчиками злую штуку, поскольку концепция предполагает довольно противоречивые, на наш взгляд, подходы к миграционной политике.
Во-первых, разработчики считают, что оптимальная стратегия управления миграционными процессами должна включать в себя три направления. Первое – краткосрочное привлечение иностранных работников в отдельные сектора экономики или на реализацию приоритетных проектов, для «быстрого экономического эффекта в базовых отраслях».
Второе – создание благоприятных условий для квалифицированных иностранных специалистов, которые будут участвовать в долгосрочных проектах. По мнению разработчиков, «ее реализация предполагает долгосрочный эффект от внедрения инноваций, повышения предприимчивости и развития человеческого капитала и станет одним из факторов повышения конкурентоспособности экономики на мировой арене». Третье – повышение квалификации местных кадров.
Все вышеперечисленное – бесспорно, верные решения, но они охватывают лишь процесс иммиграции, при этом никаких системным мер по противодействию массовой эмиграции не предусматривается. Другими словами, отток «рук и мозгов», необходимых для выполнения задач, обозначенных в рамках послания президента Нурсултана Назарбаева «Третья модернизация Казахстана: глобальная конкурентоспособность» предполагается компенсировать за счет трудовых мигрантов извне, а не внутренних трудовых ресурсов.
Между тем разработчики концепции считают, что «все три стратегии являются взаимозависимыми и будут составлять содержательную основу регулирования внешней, внутренней и этнической миграции, обеспечивая системность миграционной политики».
Во-вторых, меняются подходы к этнической реэмиграции. Депопуляцию северных регионов предполагается остановить за счет переселения туда оралманов. Главное изменение заключается в том, что государственная поддержка – единовременные пособия, возмещение транспортных расходов, средства для приобретения жилья теперь будут оказываться лишь тем оралманам, которые прибывают в регионы, определенные правительством.
Сюда же стоит отнести еще один спорный момент. В концепции написано: «этнические казахи будут иметь приоритетное право на трудоустройство в регионах расселения», однако не конкретизировано, перед кем они будут иметь приоритет: перед иностранными работниками или перед другими жителями этих территорий?
Вопрос далеко не праздный, учитывая, что позитивная дискриминация всегда осуществляется за счет ущемления прав других. А это может вызвать усиление социального напряжения на этих территориях, мигрантофобию и увеличение культурного разрыва между мигрантами и исконным населением.
Это два концептуальных момента, которые обращают на себя внимание при первом, поверхностном знакомстве с документом. Кроме того, хотелось бы сделать ряд «мелкотравчатых» замечаний.
Во-первых, сама по себе структура документа сложна для понимания, поскольку подходы к эмиграции и иммиграции не разделены, а «размазаны» по двум главам документа, да и аналитическая непродуманность документа в целом вызывает вопросы.
Во-вторых, в концепции отсутствует понятийный аппарат, в результате расплывчатые формулировки не всегда позволяют понять, что именно имеют в виду разработчики.
В-третьих, начать реализацию концепции предполагается уже в текущем году. Для этого будет разработан соответствующий план мероприятий. И тут кроется еще одна проблема.
Представленный общественности вариант объективно «сырой», он требует серьезной доработки. Если он ляжет в основу окончательного документа и соответствующего плана реализации, то достижение главной цели – создание более-менее внятной и управляемой миграционной политики – останется под большим вопросом.
И надо сказать, разработчики концепции «подстраховались», указав, что «внедрение новых подходов не может быть одномоментным, оно требует времени и дополнительных средств для достижения поставленных целей. Поэтому преобразования будут идти поэтапно в соответствии с избранными приоритетами».
