Если бы существовал рейтинг стран, живущих не по средствам, то Казахстан наверняка занимал бы в нем лидирующие позиции. Несмотря на постоянный дефицит бюджета, мы продолжаем транжирить государственные деньги на бесполезные проекты, в том числе имиджевые, и неэффективные госпрограммы. Многомиллиардные дыры в казне, как правило, покрываются за счет Нацфонда, ЕНПФ, девальваций и увеличения налоговой нагрузки на население. Хотя даже не слишком сведущему в экономике человеку понятно, что это не выход, и по логике следует как раз таки экономить на том, что не несет материальной выгоды государству...
О том, как можно решить проблему дефицита бюджета, мы беседуем с нашими экспертами.
Мурат Темирханов, и. о. председателя правления Halyk finance: «Нужно научиться считать»
– Чтобы решить эту проблему, нужно, прежде всего, научиться правильно считать. Можно однозначно сказать, что госбюджет Казахстана не соответствует международным стандартам учета и отчетности, поскольку не включает в себя абсолютно все государственные доходы и расходы, как это должно быть.
В этом контексте особенно важна роль парламента, который, по сути, должен представлять интересы всей общественности и быть независимым от исполнительной власти органом. Только тогда, когда он начнет утверждать и контролировать все государственные расходы, можно будет говорить о полноценном учете, прозрачности и подотчетности всех государственных финансов.
В нынешнем виде размер дефицита республиканского бюджета, утверждаемый парламентом, неинформативен и бессмыслен с точки зрения контроля за государственными финансами. Если посмотреть на этот ключевой показатель бюджета за последние десять лет, то он невероятно стабилен (дефицит примерно в 2-3 процента). Такого в принципе не должно быть, если исходить из высокой степени сырьевой зависимости нашей экономики и очень больших изменений цен на нефть в этот период.
– С чем же связана такая «стабильность»?
– С неполноценностью республиканского бюджета. Чтобы отражать реальную картину, он, как я уже сказал, должен включать все государственные доходы и расходы. Для Казахстана, прежде всего, важным является отражение в бюджете больших нефтяных доходов, поступающих в Нацфонд. И если отразить это движение так, как того требуют международные стандарты, то мы сразу увидим, что дефицит госбюджета у нас крайне нестабилен (именно из-за сырьевой зависимости нашей экономики).
В период высоких цен на нефть в государственных финансах, если рассматривать их в соответствии с международными стандартами учета и отчетности, вместо официального небольшого дефицита был довольно значительный профицит, который, например, в 2011 году составлял более 5 процентов. С другой стороны, когда цены на нефть упали (конец 2014-го – начало 2015-го), годовые бюджеты в 2015-2017 годах, составленные по тем же международным стандартам, показывали дефицит на уровне в два и более раз выше, чем официальные цифры.
То есть если бы наш бюджет составлялся по международным стандартам, то парламенту и всей общественности сразу была бы видна главная проблема государственных финансов – их очень большая зависимость от цен на нефть.
– А каким образом правительство умудряется показывать стабильно небольшой дефицит госбюджета?
– Доходы от нефтяного сектора, поступающие в Нацфонд, не зависят от правительства. Именно поэтому они должны включаться в бюджет, составленный по международным стандартам, чтобы показывать реальную картину того, как балансируются государственные доходы и расходы на консолидированной основе.
Однако в республиканском бюджете вместо нефтяных доходов показываются трансферты из Нацфонда, которые находятся в полной зависимости от Совета по управлению НФ. Управляя этими трансфертами, правительство управляет размером официального дефицита бюджета. К примеру, увеличив их, можно легко свести дефицит к нулю и даже показать профицит.
– Выходит, если правительство начнет включать в госбюджет все движения через Нацфонд, то мы, наконец, увидим полную картину с государственными финансами?
– Да, и это будет громадным шагом вперед. Но опять-таки нельзя забывать, что бюджет, утверждаемый парламентом, должен включать абсолютно все государственные доходы и расходы. Помимо Нацфонда, это также движения по пенсионным средствам, по фондам социального и медицинского страхования и т.д.
К примеру, решения об использовании активов ЕНПФ сейчас по факту принимает правительство. То есть, если исходить из принципа государственного контроля над пенсионными активами, все движения по этому фонду тоже должны включаться в госбюджет, утверждаемый парламентом.
Помимо этого, Нацбанк активно финансирует государственные расходы, которые должны включаться в госбюджет, составленный по международным стандартам. Например, регулятор в последнее время оказывал финансовую помощь банкам, в данный момент субсидирует и финансирует ипотеку и так далее.
– Вы сказали, что в 2015-2017 годах в госбюджете, если бы он составлялся по международным стандартам, был значительный дефицит. Означает ли это, что правительство должно было сокращать расходы, и, прежде всего, неэффективные? Это могли быть, к примеру, проекты и госпрограммы, которые не несут выгоды экономике и от которых смело можно избавляться как от ненужного балласта...
– Наша экономика имеет очень большую сырьевую зависимость, и одна из важнейших функций Нацфонда – сглаживать негативное влияние изменений нефтяных цен на международных рынках. То есть должна проводиться так называемая контрциклическая политика. Объясню подробнее.
Если цены на нефть сильно и надолго падают, то это, конечно же, негативно сказывается на нашей экономике. В этот период госрасходы не сокращаются, а, наоборот, увеличиваются с целью поддержания роста экономики. Усиливается и использование Нацфонда для финансирования возросших госрасходов... А вот когда цены на нефть находятся на высоком уровне, то это автоматически приводит к росту сырьевой экономики. В этот период нет необходимости в ее государственном стимулировании. То есть, по идее, нужно сокращать госрасходы и копить деньги в Нацфонде для использования их в период следующего снижения цен на нефть.
К сожалению, такая контрциклическая политика плохо работала в Казахстане. После финансового кризиса 2008-2009 гг., когда абсолютно правильно правительство увеличило госрасходы, в период очень высоких цен на нефть 2010-2014 гг. правительство продолжало активно использовать Нацфонд для финансирования по-прежнему высоких госрасходов, прежде всего, на различные госпрограммы.
В результате, когда в конце 2014-го – в начале 2015-го сильно снизились цены на нефть, в последующие два года не произошло какого-либо заметного увеличения госрасходов и использования Нацфонда для стимулирования экономики, за исключением разовой операции в размере 2.1 трлн. тенге, направленных на оздоровление банковской системы.
Что касается сокращения неэффективных государственных расходов и инвестиций, то здесь однозначно не хватает адекватной оценки их результативности и со стороны правительства, и со стороны независимых органов. Причем это касается как этапа планирования госрасходов, так и последующего контроля за тратой денег.
В целом, по моим ощущениям, многие крупные расходы по государственным программам неэффективны с точки зрения конкурентоспособности и долгосрочного роста экономики. Их можно безболезненно сократить и направить средства на более полезные вещи. Однако, чтобы подтвердить это на цифрах, нужно проводить серьезное исследование. Также очень важно, чтобы независимые от правительства органы строго контролировали долгосрочную эффективность госрасходов, направленных на развитие экономики. По моему мнению, без повышения роли парламента и Счетного комитета тут не обойтись...
Павел Афанасьев, директор аналитического центра Ассоциации финансистов Казахстана (АФК): «Нужна ревизия госпрограмм»
– Считаю, что поддержание профицитного бюджета критически важно с точки зрения внутренней экономической стабильности. Государственные расходы учитываются в ВВП, соответственно динамика государственных доходов и расходов достаточно хорошо коррелирует с ВВП – это означает, что по мере роста экономики показатели тоже растут в похожем темпе, и наоборот.
Тем не менее, причинно-следственная связь тут может быть обратной – рост госрасходов может стимулировать рост экономики, снижая при этом долю и влияние частного сектора. Качество экономического роста в подобных условиях может снижаться.
Более того, если замедление роста частного сектора вызвано негативными изменениями во внутренней и внешней конъюнктуре, то экономика становится все более зависимой от различных государственных расходов и программ в различных сферах экономики. От подобной стимулирующей зависимости важно вовремя избавиться, иначе она может попросту приобрести хронический характер.
Очень важный момент заключается в том, что состояние бюджета оказывает влияние на инфляцию. Для понимания этого достаточно взглянуть на динамику роста денежных агрегатов в сравнении с государственными доходами. Нужно понимать, что от планирования доходов зависят и возможности, связанные с расходной частью. При этом темпы реального экономического роста могут сильно отставать от указанных номинальных, чисто денежных индикаторов.
По моему мнению, двигаться нужно в обоих направлениях – оптимизировать как доходную часть, так и расходную. При этом в отношении доходов можно начинать со снижения доли теневой экономики, оставляя прежней налоговую нагрузку, и, только достигнув каких-то результатов, уже обсуждать, нужно ли заниматься прогрессивным налогообложением или же, к примеру, снижать налоги для увеличения размера налогооблагаемой базы.
Что касается государственных программ, то важно понимать их эффективность. Если таковая отсутствует, то это означает, что фактически статус зависимости принял постоянный характер. На мой взгляд, в отношении всех действующих госпрограмм нужно провести соответствующую ревизию.
