О слабом государстве

Когда говорят о понятии состоявшееся государство, то мы исходим прежде всего не сколько из истории, столько из сегодняшнего положения дел. А что является признаками состоятельности? Международное признание или оформленные границы?

Современная политика четко говорит, что всё так называемое международное право – это, по сути, фикция. Всегда было и есть право сильного, т.е. сверхдержав, которые обеспечивают или изменяют легитимность и государств, и границ, если им очень-очень надо. Конечно, иногда они не могут договориться официально, но ситуация в Европе (распад Югославии) или на постсоветском пространстве демонстрируют либо признание де-факто (ситуация с Крымом, с переходом которого под юрисдикцию России не смирился только Киев), либо – решение спорных проблем военным путем (пример – последняя Карабахская война, которая – решила в бою многолетний политико-правовой спор, в который были втянуты десятки стран). А любовь некоторых публицистов и политиков тыкать в некие «исконные границы», которые надо исправить, достаточно очевидна по всей Центральной Азии. Некоторые казахи любят предъявлять претензии на соседние области России или Ташкент. Россияне часто говорят о «проблеме» Северного и Восточного Казахстана. Турция считает, что все тюркские республики – это потенциальная часть нео-Османской империи. У Китая есть своя точка зрения, которая включает в себя треть, а то и половину Казахстана. Таджикистан, Кыргызстан и Узбекистан пограничные претензии друг к другу могут высказывать годам. Нет, на официальном уровне такие вопросы остро не ставятся, но проблема есть и она может выстрелить.

Национальное единство? Существует нерешенное, точнее нерешаемое противоречие между гражданской и национальной идентичностью, которое периодически обостряется. Казахстан двухязычен и многонационален. Нурсултан Назарбаев взял прежнюю формулу «дружбы народов» и, отсеяв радикалов и экстремистов, преобразовал ее в межнациональное и межконфессиональное согласие. И «казахи», и «казахстанцы» воспринимали его как лидера [своей] нации и гаранта этих стабильности и согласия. Любая попытка инициировать резкое изменение статуса-кво автоматически влечет за собой ответную радикализацию другой стороны, причем в эту тематику начинают втягиваться внешние игроки. В России вновь активизировались «наследники» Солженицина. США в рамках торгово-политических конфликтов с Китаем активизировали националистическую пропаганду на Казахстан: вместо многолетних публикаций о «репрессиях» в отношении проживающих в СУАР уйгуров пару лет назад началась «прокачка» темы «казахских концлагерей», якобы действующих в КНР. Если раньше «коллективный Запад» активно разыгрывал карты пантюркизма и панисламизма в Центральной Азии для подрыва позиций сначала СССР, а затем России, то теперь с имперской политикой Эрдогана эту роль начала самостоятельно продвигать Турция. А есть еще вопрос уйгурского автономизма, который периодически поднимают то в Америке, то в Европе, а если модель «модернизации» китайских уйгур даст результаты, на которые рассчитывают в Пекине, то «уйгурская карта» может быть разыграна и с Востока (в Казахстане уйгурская нация является 2-й по величине (ок. 300 тыс.) после КНР, где их проживает почти 12 млн.).

Попытки изменить национальный состав Казахстана предпринимают и республиканские власти, и Россия, которая пытается за счет русских (и шире – славянских) мигрантов из бывшего СССР закрыть собственные демографические дыры. Казахов же за рубежом проживает еще немало (1,6 млн. в КНР, 800 тыс. в Узбекистане, 600 тыс. в России, 120 тыс. в Монголии), но миграционный потенциал практически исчерпан, к тому же власть после Жанаозена вдруг осознала, что в Казахстан этнические казахи (свыше 1 млн. чел.) ехали прежде всего по социально-экономическим причинам, импортируя свои социальные и материальные проблемы. Попытки государства ограничить регионы для расселения оралманов натолкнулись на истерические крики национал-популистов, следствием чего стало продолжение их переезда в трудоизбыточные области Южного Казахстана и Мангистау. Заметим, кстати, что российские казахи особенно в Казахстан не рвутся, а те, кто приехал, избегают называть себя оралманами (или кандасами, как их недавно переименовали).

В Госпрограмме по реализации языковой политики на 2020-2025 гг. приводятся данные, что казахским языком владеют 85,9% населения, а русским языком – 92,3%. Оценки представляются несколько завышенными, поскольку не учитывают степени владения и применения в жизни, но ее легко можно увидеть по статистике обращения в банки, госорганы или ЦОНы, где русский язык доминирует абсолютно (в том числе, как можно понять, и среди казахов). Понятно, что есть региональные и возрастные различия, но в целом картина достаточно очевидна: русский язык доминирует в стране, является фактором конкурентоспособности при приеме на работу и карьерном росте (в первую очередь – в бизнесе), обеспечивает доступ к познавательному и развлекательному контенту. О причинах отставания уже писалось, но «патриотическая общественность» периодически требует «радикального решения» языкового вопроса путем запретительных мер. Государство, видимо, уже осознав бессмысленность языковых реформ просто вливает в языковые программы миллиарды и изображает некую активность на уровне призывов и лозунгов.

30 лет назад ожидалось, что казахи вследствие демографических и миграционных процессов выйдут на доминирующие позиции в структуре населения, что решит и языковой вопрос, и будет способствовать актуальности тем культуры, истории, традиций, росту религиозности. Казахи заняло первое место среди представителей других национальностей, но, как выяснилось, на языковой вопрос это принципиально не повлияло, а среди наиболее актуальных тем остались социально-экономические и бытовые проблемы.

С учетом этих факторов остается признать, что ключевым фактором целостности республики выступал государственный аппарат, который обеспечивал не только стабильность и согласие, но и единство Казахстана. И не просто государственный аппарат, а первый президент страны и его команда – понятие, которое и шире, и одновременно уже, чем просто аппарат.

Центр обеспечивал единство экономической и правовой модели на территории страны, «придушивал» национальный, религиозный и политический экстремизм и радикализм, жестко давил национальный и экономический сепаратизм, интеллектуально или идейно (кому как нравится) доминировал по всей территории страны, контролировал проявления трайбализма и местничества (в самом простом сочетании – в виде сменяемости «местных акимов» и «акимов-варягов»), мониторил все рискогенные процессы и вмешивался в локальные конфликты, своевременно «затыкал» социальные проблемы, уничтожал межрегиональные ОПГ (кроме тех случаях, когда преступность находила формы симбиоза с силовиками). Кроме того, государство продвигало – сверху – реформы, которые то работали, то не работали, но охватывали все регионы, а заодно и контролировало ход этих самых реформ. Силовой и фискальный аппарат, периодически ротируемый между центром и регионами, внимательно мониторил расходование субвенций и полноту налоговых сборов, то есть обеспечивал единство стратегического курса.

Сказать, что государство с этими задачами справлялось хорошо, будет сложно.

Вследствие многочисленных и запутанных административных реформ последнего десятилетия государственный аппарат начал спихивать с себя ответственность за состояние дел во вверенных ему отраслях в частности и в стране в целом. Оценка ситуации оторвалась от реальности, планы превратились в смесь прожектерства и статических манипуляций. Постоянные реорганизации министерств и ведомств сбили целостную политику. Законодательство, и без того не самое стабильное, стало меняться с пугающей частотой, причем отодвинув правило о том, что «закон обратной силы не имеет». Стратегические и прорывные программы начали идти внахлест. Функции контроля в этом забюрократизированном хаосе расплылись. Огромный госсектор экономики оброс госхолдингами и стал совсем уж квазигосударственным. Эффективность государства не просто упала до плинтуса, но стала пробивать пол и несущие конструкции.

В этой ситуации произошел транзит власти. Назарбаев, который считался гарантом стабильности и согласия, покинул пост президента, сохранив за собой на уровне символов нацию, народ, безопасность, правящую партию и фонд «Самрук-Казына». Новый президент Касым-Жомарт Токаев стал в этих условиях «просто» главой государства, которое, как мы видим, остро нуждается в реформах. По конституции, президент имеет огромные полномочия, но в казахстанской политической традиции статус и полномочия это формальность, своего рода пустая емкость, которую нужно наполнить собственным содержанием, так сказать политическим весом. Классический пример – посты госсекретаря, секретаря СБ или руководителя АП, реальный статус которых постоянно меняется в зависимости от личного авторитета лиц, занимающих этих должности. А кроме личного веса и опыта нужны еще организаторские, интеллектуальные, лидерские, политические навыки, авторитет, репутация. Взять, к примеру, правительство. За последние годы мы видели слабого премьера с неплохой, в общем-то, командой (которая в итоге командой не стала). Видели сильного премьера со слабой в целом командой.

Но в целом ситуация в стране на сегодня представляется достаточно печальной. Из Ак Орды не выходит популярных и интересных политических проектов и идей, концепций экономического развития. Она тонет в текучке кризисов и не знает, как из них выбраться. Дефицит идей замещается либо проектами, которые исходят из нижестоящих организаций (министерства, акиматы, госфонды) и ими тщательно лоббируется, либо несогласованными и спорными предложениями, которые ставят больше вопросов, чем дают ответов. Обещанная система эффективной обратной связи с населением и обществом, выдвинутая два года назад, не состоялась. Такое ощущение, что высшая власть боится кого-нибудь нечаянно обидеть. Предложенные национальные проекты, концепции развития государственного и местного управления превратились в объекты издевок и насмешек (отметим, что вполне заслуженно). Из всех консультативных органов «работает» только Высший совет по реформам, в котором собраны не эксперты, а экономические чиновники, глава НПП и иностранный специалист, который в документах почему-то называется «Сэром» с большой буквы (в Узбекистане, где г-н Чакрабарти также работает советником президента, его не называют ни «Сэром», ни даже «сэром»).

Вакуум власти, политической воли, решительности – при неэффективном государстве – превратились в серьезную проблему. Министерства, акиматы, госхолдинги все меньше и меньше обращают внимание на инициативы Ак Орды.

Осознавая падение политического авторитета, государство попыталось понравится всем группам (и внутри, и снаружи) по отдельности, а также пользователям социальных сетей, но это не сработало.

На данный момент фактическим гарантом стабильности и согласия остается Елбасы, но автоматический переход статуса к Токаеву «по указу» не произойдет. Администрация президента недавно осудила «пещерный национализм», что вызвало тут же критику со стороны соответствующего лагеря, на что последовало пространное разъяснение, что именно имелось в виду. И это разъяснение убило эффект, показав слабинку. В национальную политику массово пошли «тролли» и «хайпожоры», и этот процесс оставить никак не удается, а он автоматически поднимает градус напряжения. Ак Орду с двух сторон критикуют «казахи» и «казахстанцы», либералы и консерваторы, вакшисты и антиваксеры, а она играет в поддавки.

Экономическая стратегия вызывает не меньше вопросов: государственного регулирования становится вроде как больше, а толку от него все меньше. Число экономических органов растет, а наличие системы и логики принятия решения остается дискуссионным.

Теперь экстраполируем эти проблемы на взаимоотношения «центр – регионы». Акимы привыкли, что на них спихивают ответственность (без фамилий), критикуют, но не ругают. Ситуацию в регионах спихнули полностью на совесть акимов. Массово передали полномочия от министерств, отдали под их контроль формирование депутатского корпуса, что окончательно убило маслихаты как орган представительной власти. А если нет давления ни сверху, ни снизу, то понятно, что местные элиты, составившие взаимовыгодные симбиозы с акиматами, будут продвигать собственную повестку дня. Центр показал, что легко поддается на шантаж. Регионы-доноры заинтересованы в сокращении бюджетных изъятий, а регионы-реципиенты бюджета – в массовых и бесконтрольных субвенциях (благо Нацфонд все оплачивает). Столичные газификация и ЛРТ, туркестанская «Венеция», алматинская застройка – все это не получило политической оценки. За провал Олимпиады никто не наказан. Мангистауского акима Трумова после двух лет жесточайшей критики со всех сторон уволили – но без малейшего объяснения причин. То ли за забастовки, то ли за засуху, то ли по совокупности. Тишина.

С другой стороны, мы видим, что акимы, особенно молодежь, на местах непопулярны. Они – власть, но власть не то чтобы слабая, а слишком уж неэффективная. Президент в послании призвал активно использовать социологические опросы как критерий оценки чиновников (т.е., в первую очередь акимов), что может спровоцировать последних на активный популизм и пиар (впрочем, он и так процветает – на фоне отсутствия реальных достижений). Но вопрос в том, что акимы не могут особо соревноваться в реализации гениальных указаний из центра по причине отсутствия таковых. Значит, будет двигаться местная повестка дня. Проблемные же вопросы – по давно апробированной модели – будут сваливаться на недостаток финансирования. Дальнейшая политизация статуса акима, на которых полностью висят электоральные кампании, логичным образом приведет к ситуации, в которой не акимы будут продвигать политику республиканского руководства, а диктовать ему свои условия. А экономический сепаратизм на фоне политического хаоса и безвластия может закончиться однозначно.