Авторитарный контекст выборов
C момента обретения независимости в Казахстане редкие выборы проводились в конкурентной среде и в соответствии с демократическими стандартами. Не имея серьезных сдержек и противовесов власти Казахстана легко меняли избирательную систему и вводили разные законодательные ограничения, включая на деятельность партий, чтобы гарантировать свое политическое доминирование. Как показывают исследования, подобная практика, в той или иной степени характерна для многих авторитарных режимов.[1] Поскольку через адаптацию электоральных правил под свои нужды можно напрямую ограничить доступ политических оппонентов в парламенте. Это также позволяет значительно снизить политическую конкуренцию, держать оппозицию в слабом состоянии и влиять на исход выборов.
К примеру, после раскола в элитах и создания оппозиционного движения «Демократический выбор Казахстана» (ДВК) в 2001 году власть отреагировала принятием нового закона «О политических партиях» в 2002 году (действующий на данный момент). Задача закона состояла в недопуске в легальное поле организованной оппозиции. Закон ввел серьезные ограничения на создание и регистрацию политических партий. Тем самым, фактически воспрепятствовав появлению и укреплению оппозиционных объединений, способным в легальном поле оспаривать власть. Режиму удалось кооптировать часть соперников из числа ДВК в более лояльную режиму партию «Ак Жол», которую зарегистрировали в качестве технического соперника в 2004 году. Через год партию еще раз раскололи. Также участь постигла оппозиционную Коммунистической партию, которая на тот момент стала занимать нишу единственной реальной оппозиционной силы. Тем самым был значительно фрагментирован и ослаблен политический спектр со стороны оппонирующих власти политических сил.
Во время парламентских выборов 2004 года впервые наметилась тенденция на появление одной доминирующей партии власти. До этого, хоть и формально, власть всегда работала через ряд лояльных президенту партий. В такой схеме все лояльные партии были встроены в единый проправительственный блок, без явных отличий. В ситуации полного политического вакуума, на роль первой пропрезидентской партии стала активно себя продвигать партия дочери президента «Асар». По итогам выборов 2004 года, партия получила четыре места в Мажилисе (нижняя палата парламента Казахстана). Наличие парламентской партии с огромными медиа ресурсами у дочери (а значит и зятя, с которым уже наметились определенные трения) президента стало вносить дисбаланс в авторитарную структуру власти и внутриэлитные отношения вокруг Президента. Почувствовав угрозу, Назарбаев принял решение объединить потенциального конкурента и другие провластные партии в одну большую. Так в 2006 году, президентская партия «Отан», поглотив три другие (Асар, Гражданскую и Аграрную), стала доминирующей партией переименованной в «Нур Отан».[2] С этого момента, режим отказался от идеи контролируемой многопартийности в пользу более закрытой системы с одной большой партией и несколькими техническими.
Под заново сконструированное партийное поле с доминирующей партией власти, была изменена и избирательная система. Пропорциональная система выборов (ПС) с партийными списками и единым национальным округом, была введена в 2007 году, заменив смешанную. ПС полностью соответствовала интересам режима, так как позволяла участвовать в парламентских выборах только зарегистрированным/разрешенным политическим партиям, контроль над которыми мог вестись из одного центра – Акорды. Самовыдвижение независимых кандидатов было отменено, а допуск соперников на выборы контролировался властью через очень сложную процедуру регистрации партий. В результате, выборы, как возможный способ мобилизации граждан для оспаривания власти стали менее опасным явлением для режима, а их итоги более предсказуемыми.
Показательно, что результаты парламентских выборов 2007 года были одни из самых удручающих за всю современную историю. Парламент вышел однопартийным. «Нур Отан» получил 88,41% голосов (98 мандатов). Подобный результат технически стал возможным из-за использования ПС выборов. Сброс бюллетеней в одних регионах, чтобы компенсировать низкую явку в других, отразился на общей явке превышавшей 100% в некоторых участках.[3] К последующим выборам в Мажилис (2012, 2016) умеренная оппозиция в лице «Общенациональной социал-демократической партии» (ОСДП) и «Азат» будут окончательно маргинализированы, а сами выборы пройдут без намека на конкуренцию.[4] Это обеспечит тотально доминирование президентской партии «Нур Отан» в парламенте. На этом фоне, в 2018 году «успешное» использование ПС будет распространено и на местные выборы.
Недавний всплеск протестных настроений в обществе начавшийся с момента формального ухода Назарбаева с поста президента, способствовал появлению в стране новых организаций и движений. Многие их них принимали участие в наблюдении за президентскими выборами, а также активно протестовали после оглашения их итогов. Множественные факты фальсификаций были засняты и широко разошлись в социальных сетях и СМИ. В ответ, ряд новых организаций и движений выдвинули повестку политических преобразований, включая реформу избирательной системы и переход к парламентской республике.
При введении ПС выборов, правительство ссылалось на «закон Дюверже», согласно которому МС (относительного большинства) имеет тенденцию к формированию двухпартийности, а ПС многопартийности.[5] Резкий переход к ПС аргументировался необходимостью развивать именно многопартийность. Как показало время, больше независимых партий в Казахстане не появилось. Наоборот, общее число сократилось с 10 партий (в 2007) до 6 (в 2019). Опыт других стран показывает, что МС не всегда ведет к системе с двумя партиями, за рядом исключением.[6] «Закон Дюверже» предполагает лишь обобщённую вероятность такого сценария.[7]
Воздействие избирательных систем на партийные системы имеет устойчивый эффект, это, бесспорно. Однако такой эффект отличается в авторитарных странах. В Казахстане партии представляют собой искусственные образования, созданные властью сверху. Они не представляют общество, заявляемые ими списки кандидатов на выборах с большей вероятностью будут выражать интересы режима. Более того, нет прозрачности и понятного механизма составления партиями списка кандидатов. В этой связи уместен комментарий от Венецианский комиссии Совета Европы, где сказано, что «пригодность избирательной системы определяется в зависимости от того, будет ли она справедливой и прозрачно ли составлены списки».[8]
Ситуация усугубляется тем, что в качестве альтернативы общество не может выдвигать независимых кандидатов, поскольку в действующей ПС им места нет. Получается ситуация, когда доступ к парламенту и маслихатам возможен только через членство в зарегистрированной политической партии, что идет в разрез с международными стандартами демократических выборов.[9]
ПС также устанавливает более тесную связь депутатов с партией, а не избирателями отдельного округа, как в мажоритарной системе (МС). При наличии императивного мандата, как в Казахстане, укрепляется зависимость депутатов от руководства партии (режима). Это негативно сказывается на независимой деятельности парламентариев. Выход или исключение из партии автоматически влечет за собой потерю депутатского мандата.
Избирательный порог в 7 % для прохождения в парламент слишком высок в условиях Казахстана и явно служит барьером для оппозиции. В идеале он вводится для предотвращения избыточной партийной фрагментации парламента – особенно в парламентских системах – где такая избыточность может вести к нестабильности правительства или же парализовать регулярную законотворческую деятельность. Например, когда в выборах участвует двадцать партий, возможно и необходимо установить минимальный процент поддержки для прохождения в парламент, так как слишком сильно фрагментированный парламент может быть менее эффективным. В Казахстане с 2007 года в парламентских выборах участвуют не более 7 партий. Риски серьезной фрагментации отсутствуют. Среди стран ОБСЕ, только Россия (7%) и Турция (10%) имеют столь высокий порог, остальные страны в среднем от 3 до 5%.[10] Важно отметить, что высокий порог также приводить к потере голосов отданных за партию не достигших высокого порогового значения и полностью нивелирует аргумент властей о их желании развивать многопартийность.
Более того, норма, позволяющая политическим партиям формировать избирательные блоки была устранена поправками 2007 года. Поскольку, позволяла оппозиции консолидироваться и выдвигать единый список кандидатов, чтобы увеличить свои шансы на победу. Это ограничение, также негативно может отражаться на маленьких партиях (или только созданных), объединение в блоки, для которых, является главной возможностью преодолеть 7% порог.
Еще одним важным механизмом способным исказить или скорректировать конкурентную избирательную среду является порядок финансирование политических партий. В Казахстане с 2009 года осуществляется финансовая поддержка политических партий из государственного бюджета. Однако, она доступна только для партий, прошедших в парламент (на основе «карательной системы»), тем самым создавая преимущества партиям во власти перед претендентами. Даже с учетом того, что выделяемы средства не могут быть использованы на нужды избирательной кампании. Расчет выделяемых средств строиться из формулы 3% от минимальной заработной платы за каждый голос, который партии получили на выборах.[11] За период с 2010 по 2019 год, три парламентские партии получили в общей сумме 198,876,028 USD из государственного бюджета (Нур Отан – 175,636,647; Ак Жол – 11,583,997; Коммунистическая народная партия Казахстана – 11,655,384). Избирательная система не предусматривает иное косвенное финансирование избирательных кампаний (например, доступ к СМИ в виде бесплатного эфира) для обеспечения более равных возможностей для непарламентских партий.
Одной из самых очевидных и несправедливых форм ограничений на доступ к выборам является требования по регистрации политической партии. Согласно закону «О политических партия», чтобы юридически зарегистрировать политическую партию, необходимо собрать 40,000 членов (подписей) представляющих все регионы страны (по 600 в каждом). Но сперва надо зарегистрировать организационный комитет (10 человек) и только после получения подтверждения от министерства юстиции проводить учредительный съезд в количестве 1000 человек представляющих две трети регионов. Эти требования, включающие по факту двойную регистрацию, в значительной степени ограничивают права граждан на свободу объединений и являются серьезным барьером для участия в выборах. Правила по регистрации применяются в некоторых демократических странах, но они совершенно необременительны и обусловлены системой государственного финансирования политических партий, которая требует удостовериться в серьезности намерений.
На данный момент, в стране официально зарегистрировано шесть политических партий.[12] 1) Демократическая партия Казахстана «Ақ жол», 2) Партия «Нұр Отан», 3) Народно-демократическая патриотическая партия «Ауыл», 4) Политическая партия «Бірлік», 5) Коммунистическая Народная партия Казахстана (КНПК), 6) «ОСДП».
Ни одна из вышеперечисленных партий не является оппозиционной к правящей «Нур Отан».
Конкретные условия в которых находится страна являются важным фактором при выборе модели избирательной системы. Как я уже отмечал в первой части статьи, авторитарные режимы используют разные системы для извлечения политической выгоды, исходя из условий, в которых они находится. Есть множество вариантов МС, ПС и их комбинированных видов. Использование одной конкретной избирательной системы в разных странах может иметь разный эффект. Мы должны понимать, что избирательные системы могут служить разным политическим целям, а также соответствовать выстраиваемой политической системы. Важно отметить, что изменения не должны быть изолированными и ограничиваться только моделью представительства. Реформа должна гарантировать нейтральность избирательных комиссий всех уровней, усилить роль и возможности гражданских наблюдателей, обеспечить прозрачность процедуры голосования и подсчета голосов, представить эффективные и соразмерные санкции за нарушения. Весь этот пакет изменений затрагивает все законодательство о выборах, включая Конституцию РК и непосредственно полномочия президента.[13] Нужно помнить, что без сильного парламента, не будет развиваться и партийная система.
Исходя из доминирующей роли президентской партии и искусственного характера партийной системы, целесообразно ввести полностью двухраундовую МС выборов. Механика двухраундовой системы требует поддержки большинства избирателей округа в отличие от плюралистической модели. Вдобавок, МС также поощряет тесные отношения между избирателями и их представителями в парламенте и маслихатах. Быть представленными в парламенте особенно важно для регионов в силу их географических и экономических различий и потребностей. МС может способствовать здоровой децентрализации и развитию местного политического участия. Партии получат стимул выстраивать связи в регионах на постоянной основе.
В виду слаборазвитости партий и их зависимости от режима, финансовых групп или отдельных персон, важно институционально зафиксировать и укреплять прямую связь электората и депутатов, с возможным механизмом отзыва.
В то же время в отличие от действующей системы, переход к МС позволит реализовывать право быть избранным вне партийного билета. Принимая во внимание авторитарное наследие Казахстана, важно поощрять различные способы политического участия, возможность конкурировать с доминирующей партией либо с другими партиями через самовыдвижение. Более того, наличие одномандатных округов позволит лучше отразить волеизъявление избирателей в отдельных регионах. У режима не будет возможности компенсировать свою непопулярность или голосование против партии власти за счет сброса бюллетеней в рамках единого пропорционального округа.
Для гарантии доступа к участию в выборах, необходимо существенно либерализовать закон о партиях, снизить регистрационные требования для создания политических партий с действующих 40,000 членов до 40 членов, а то и меньше. Маленькие партии должны иметь возможность регистрироваться и действовать в отдельных регионах, если у них нет национальных амбиций. В схожем ключе, должна быть учтена процедура регистрации кандидатов. Залог (небольшая сумма) и количество подписей за кандидата не должны быть чрезмерным препятствием для его участия в выборах. Процедура призвана отсеять несерьезных кандидатов. Как правило, залог возвращается в случае, если кандидат набрал необходимое минимальное количество голосов. МС не предусматривает введение специальных квоты для женщин или меньшинства через закрытые списки. Однако, это может быть компенсировано дополнительными финансовыми стимулами для партий выдвигающих женщин и меньшинств в качестве кандидатов.
Должна быть полностью пересмотрена система государственного финансирования. Она не должна использоваться парламентскими партиями для обретения финансового преимущества над конкурентами, ставя их автоматически в неравные условия. Тем более, когда речь заходит об очень больших субсидиях. Государственное финансирование (прямое или косвенное) должно корректировать дисбаланс между большими и маленькими партиями, между партийными и независимыми кандидатами, формируя равные возможности для конкуренции. Нужно очень осторожно подходить к вопросу государственного финансирования партий, это не должно вести к институциональным злоупотреблениям со стороны отдельных партий. Важно также, чтобы сама система не размывала здоровую конкуренцию и не порождала пассивные и иждивенческие партии.
В вопросе реформирования избирательной системы нужно помнить о том, что выбираемая модель не должна быть слишком сложной для понимания электората. Пригодность избирательной системы определяется тем, насколько она справедливо позволяет обществу делегировать во власть своих представителей. Дизайн избирательной системы имеет большое значение для преодоления наследства авторитарных режимах. В условиях Казахстана, выбор в сторону МС является наиболее оптимальным, что позволит изменить динамику парламентских и местных выборов, дав шанс обществу на мобилизацию и продвижение независимых кандидатов. Общество сможет выйти из тупиковой ситуации, когда выборы, как механизм мирной смены власти больше не работают, создавая тем самым стимулы для насильственного противостояния. При благоприятных политических обстоятельствах, правильно выбранная избирательная система, через представленность оппозиции и зарождения подлинной конкуренции, может способствовать постепенной демократизации режима.
В виду ограниченности времени до парламентских выборов 2021 года, властям необходимо начать широкие консультации с привлечением всех политических сил, гражданского общества и экспертного сообщества для разработки пакета политических реформ включая избирательную систему.
Проект изменений избирательной системы должен в обязательном порядке включать переход к мажоритарной модели выборов всех депутатов парламента и маслихатов.
Процедура регистрация и регулирования деятельности политических партий не должна носить ограничительный характер. Обременительные требования по членству, региональному представительству должны быть полностью отменены.
Процедура регистрации кандидатов не должна быть ограничительной. Залог не должен быть большим, а количество необходимых подписей в поддержку кандидата должно быть равно 1000.
Для развития политических партий и партийной системы, необходимо значительно расширить полномочия парламента и маслихатов. Вся полнота законодательной власти должна быть у парламента, маслихаты должны стать реальными органами местного самоуправления и получить надзорные функции над исполнительной властью на местах.
Изменения не должны ограничиваться исключительно избирательной системой, реформа должна затронуть все ключевые аспекты избирательного процесса. Он должен быть реформирован с учётом международных стандартов и обязательств страны.
Необходимо гарантировать нейтральность избирательных комиссий всех уровней. Президент не должен назначать руководство и членов Центральной избирательной комиссии. Полномочия должны быть пересмотрены в пользу парламента.
Гражданские и международные наблюдатели должны иметь возможность наблюдать за всеми стадиями избирательного процесса для гарантии прозрачности и повышения доверия к выборам.
Система и критерии государственного финансирования политических партий должна быть полностью пересмотрены.
[1] Gandhi and Heller, Electoral System in Authoritarian States, The Oxford Handbook of electoral Systems, 2017.
[2] Bader, Hegemonic political parties in post-Soviet Eurasia: Towards party-based authoritarianism? Communist and Post-Communist Studies 44, 2011, p. 192.
[3] OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report, Presidential elections, 18 August 2007, p. 24 – 27.
[4] Деятельность Коммунистической партии будет приостановлено на время выборов 2012 года, сама партия будет ликвидирована в 2015 году.
[5] Grofman and Lijphart, Duverger’s Law: Forty Years Later’, Electoral Laws and their Political Consequences. 1986, p. 70
[6] Gallagher, Mitchell, The Politics of Electoral Systems, 2007, p. 547
[7] Основополагающие документы Венецианской комиссии в области избирательного права и политических партий, 2016, стр. 127.
[8] Compilation of Venice Commission Opinions and Reports Concerning Electoral Systems, CDL-PI(2019)001, 2019, p. 7.
[9] Копенгагенский документ ОБСЕ 1990, пункт 7.5
[10] Основополагающие документы Венецианской комиссии в области избирательного права и политических партий, 2016, стр. 135.
[11] Постановление Центральной избирательной комиссии, “Об утверждении Правил финансирования политических партий” от 3 сентября 2009 года № 166/314. Менялось дважды без видимых причин для увеличения суммы государственных субсидий.
[12] Реестр официально зарегистрированных партий Министерства юстиции ошибочно выдает список из семи политических партий, в котором указана партия «Азат», утратившая статус в 2009 году.
[13] Конституция РК, Закон «О выборах», постановления Центральной избирательной комиссии, Закон «О политических партиях», Закон «О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций», Криминальный кодекс, КоАП, Гражданский кодекс.
